Vnitřní předpisy ve veřejné správě – pravidla chování na pracovišti

Článek publikován v časopise Právní prostor.

„Je třeba zachovávat řád.“ „Co to je řád?“ řekl malý princ. „To je také něco moc zapomenutého,“ odpověděla liška, „to, co odlišuje jeden den od druhého, jednu hodinu od druhé.[1]

Možná teď přemýšlíte, zdali jste na správné přednášce. Z úst Exupéryho zní ale hluboká pravda. Dokážete si představit život bez řádu? V dnešní době plné neomezených informací? Život bez mezí a hranic? Proto máme právní řád. Aby dával našemu chování směr. Plní tedy funkci především preventivní. Informuje nás o tom, jaké chování je žádoucí a očekáváné. Dává nám prostor k tomu, abychom své chování a jednání přizpůsobili pravidlům, která jsou daná. Totéž co pro právní řád, platí pro vnitřní předpisy. Stejně jako právní předpisy jsou obecně závazné na daném území (princip teritoriality), tak zavazují i příslušníky toho státu, který je vydává, ať se nacházejí kdekoli (princip personality). Stejný princip lze aplikovat i na vnitřní předpisy. Jsou také obecně závazné, ale pouze uvnitř organizace, která je vydala a vůči osobám, které jsou jejími zaměstnanci nebo se nacházejí v jejích prostorách. Už zde vidíme jistou podobnost využití principů teritoriality a personality jako u právních předpisů. Podobností pak můžeme využít i při tvorbě vnitřních předpisů. Obojí totiž obsahují pravidla chování. Tedy normy. Takové normy, které obsahují všechny tři prvky (hypotéza, dispozice a sankce), nazýváme v právní teorii nazýváme perfektní. Tento ideální stav, kdy norma obsahuje všechny tři prvky, se ovšem vyskytovat v praxi nemusí. Normě může chybět hypotéza (obsahující slova jestliže, nastane-li A, pak…) nebo také může chybět sankce (…,pak bude uplatněno B). Takovou imperfektní normou, která neobsahuje ani hypotézu, ani sankci je ustanovení § 18 již zrušeného zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů. Zde je pouze dispozice.

Co ovšem chybět normě nemůže, to je dispozice. Tedy – chybět může, ale pak se nejedná o normu, neboť by jí chybělo samotné pravidlo chování. Jedním ze špatných příkladů je zákon o zásluhách Edvarda Beneše[2].  Jeho jediným textem je, že Edvard Beneš se zasloužil o stát. Je v něm nějaký prvek normy?

Vraťme se ale k vnitřním předpisům ve veřejné správě. Veřejná správa, jejíž jádrem je státní správa, je službou veřejnosti. Je nadána veřejnou mocí, která je v mnohých případech vykonávána vrchnostensky, rozhoduje o právech a povinnostech zúčastněných osob (konstitutivní rozhodování), případně deklaruje, zdali nějaké právo či povinnost existuje (deklaratorní rozhodování). Je tedy výrazně odlišná od soukromé správy, kde význam vnitřních předpisů nemusí být tak silný. Soukromá správa sleduje soukromý zájem, veřejná ale zájem veřejný. Může tedy zásadním způsobem ovlivnit jednotlivce, i veřejnost. Proto její limity a hranice jsou přísnější než u správy soukromé. Systém byrokratický má své opodstatnění a neodmyslitelně k veřejné správě patří. Slovo byrokracie pak zde nevnímejte v dnešním pejorativním smyslu, ale ve významu původním tak, jak ho vnímal jako ideální (nikoli reálný) stav Max Weber, byť s jistou rigidností ve změnách a striktní hierarchickou strukturou, ale jako nejefektivnější systém, jediný vykazující vysokou míru racionality při uplatňování moci.

Základní limity stanovuje ústavní pořádek České republiky:

•  Státní moc lze uplatňovat jen na základě zákona, v jeho mezích a způsobem v zákoně předvídaným – čl. 2 odst. 3 Ústavy[3],
• Povinnosti lze ukládat jen na základě zákona – čl. 4 odst. 1 LZPS[4],
• Zákaz diskriminace – lidé jsou si rovni v důstojnosti a právech – čl. 1 LZPS.

Jak plyne z výše uvedeného, dalším omezením pro tvorbu vnitřních předpisů je čl. 4 odst. 1 LZPS. Vnitřní předpis nemá tu sílu stanovit novou povinnost. Zde platí výhrada zákona. Pak si možná říkáte, k čemu tedy vnitřní předpisy, když jsme takto zdánlivě úzce omezeni ústavním pořádkem a zákony? Účelem vnitřních směrnic je rozvést tyto povinnosti na specifické podmínky dané organizace. Funkce preventivní zde je výrazná. Máme-li kvalitní soubor směrnic, pak zaměstnanec díky směrnicím ví, jak se má chovat a jaké důsledky bude mít odchylné chování a zaměstnavatel prostřednictvím vedoucích pracovníků zná nezbytné minimum, které může po zaměstnancích vyžadovat. Předvídatelnost nám pak umožňuje vyhnout se případným střetům a napomáhá odstranit komunikační bariéru.

Zmínila jsem kvalitní soubor směrnic. To znamená vytvořit optimální množství. Neexistuje žádný univerzální návod, jaké množství je právě to dostačující. Zákonodárce veřejné správě samozřejmě v některých případech určuje, jaké směrnice jsou povinné, tzv. obligatorní. Zcela jistě k nim patří pro tzv. veřejnoprávní organizace, které vymezuje ust. § 303 odst. 1 zákoníku práce[5], pracovní řád jako typická obligatorní směrnice, dále pak různé jednací řády (zastupitelstva obcí, krajů,…). Povinnost k jejímu vydání je zakotvena v ust. § 306 odst. 3 zákoníku práce. Pak existuje velké množství fakultativních směrnic, u kterých je dán prostor k výběru, zdali budou vydány. Jejich výčet je nekonečný. Řadíme sem různé etické kodexy, směrnice k oběhu účetních dokladů, k sestavování rozpočtu apod. Vydání vnitřního předpisu pak může být v právním řádu zmíněno explicitně, jako např. organizační řád zakotvený jako vnitřní směrnice obce v ust. § 102 odst. 2 písm. m) zákona o obcích[6]. Výčet uzavírají implicitní směrnice, stanovené v právním řádu nevýslovně, i přesto je pak zcela zřejmé, že jejich existence se předpokládá. K takovým patří soubor směrnic v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci dle části páté zákoníku práce.

Není tedy reálně možné, aby organizace veřejné správy neměla žádnou interní směrnici. Ani u soukromé správy to není přípustné. Vzhledem k tomu, že vnitřní směrnice, jak jsem zmiňovala dříve, upravují vztahy mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem, existenci vnitřních předpisů přepokládá i zákoník práce, konkrétně v ust. § 305. Pravidla jsou ovšem poměrně strohá. Z důležitých je třeba zmínit, že jedině vnitřním předpisem lze zaměstnanci přiznat výhodnější práva než umožňuje zákoník práce. Zkracovat práva nemůže. Pokud by tak přece jen činil, nepřihlíží se k nim a hledí se na ně tak, jako by neexistovala. Vnitřní předpis musí být písemný (kopíruje evropský systém psaného práva) a podobně jako u právních předpisů se nepřipouští retroaktivita (ust. § 305 odst. 2 zákoníku práce). Zákoník práce nemluví sice o legisvakační lhůtě, ale zakotvena je povinnost zaměstnavatele seznámit zaměstnance s vydáním, změnou či zrušením vnitřního předpisu, a to do 15 dnů ode dne vydání. Zde naopak oproti právním předpisům neplatí právní pravidlo, že neznalost práva neomlouvá (Ignorantia iuris non excusat). Platí opačný princip, že zaměstnavatel je povinen vyvíjet aktivitu a permanentně zaměstnance se směrnicemi seznamovat, kontrolovat jejich dodržování a vyžadovat plnění pravidel v nich stanovených. Zaměstnanec může být v tomto směru zcela pasivní. V tomto směru se vyjádřil i Nejvyšší soud ve svém rozsudku. Rozsudek je mimo jiné slavný i v něm uvedenou větou s vulgárním výrazem, který použil vedoucí pracovník, v pokynu k zajištění bezpečnosti práce[7]. Právě zde bylo vyjádřeno, že vedoucí pracovník konkrétním pokynem upřesnil stanovené postupy a dodržením tohoto pokynu by se jednoznačně předešlo vzniklému pracovnímu úrazu.

Určitě jste si všimli, že používám různé výrazy pro vnitřní směrnice. Může být jak vnitřní, tak interní, směrnice, předpis, pokyn či příkaz a stále je forma stejná. Záleží na organizaci, jaké názvosloví zvolí, není-li dáno přímo zákonem, jak je časté u orgánů státní správy. Za zcela nepřípustný považuji postup kontrolního orgánu (v tomto případě Policie ČR), která u obce kontrolovala povinnosti držitele zbrojní licence. Ust. § 39 odst. 1 písm. d) zákona o zbraních[8] mu stanovuje povinnost vydat vnitřní předpis. Zákonodárce tím určil formu pravidel, nikoli, dle mého názoru, striktní název tak, jak si dovodil kontrolní orgán a měla-li obec nazván tento vnitřní předpis jako interní směrnici, nejedná se o porušení zákona. Zatímco v této části je pojem nedůležitý, v ostatních částech směrnice je výběr slov zásadní a použitý právní jazyk musí být naprosto přesný.

Jedním z těch špatných případů jsou ustanovení již zrušených zákonů:

„Ministerstvo…řídí…úřady“ [9]. Poznáte, co v této větě je podmět a co předmět? Podmět v této větě je ten orgán, který řídí a předmět je ten, který je řízen. Obrátím-li ale slovosled, aniž bych změnila uvedený pád, dostanu větu:

„Úřady… řídí…ministerstva“.

Díky špatnému právnímu jazyku vytvořil zákonodárce větu, která není po jazykové stránce jednoznačná a obrácením slovosledu se zásadně mění význam věty. Tuto situaci by vyřešilo použití pasiva (trpný rod), který je doporučován normotvůrcům. Věta by pak zněla:

„Úřad…je řízen…ministerstvem“ a je zcela nepochybná hierarchie nadřízenosti a podřízenosti.

K dalším pravidlům můžeme přiřadit tato:

• Nepoužívejte antagonyma (slova, která mají více významů), například slovo zřejmý – může mít význam pravděpodobný, ale i zjevný.
• Používejte přítomný čas.
• Zkratky využívejme jen obecně známé, např. Sb. pro Sbírku zákonů, ostatní je třeba zavést při prvním výskytu v textu (ne v nadpisu) a dále už zkratku používat vždy při každém jejím výskytu. Odborně se takové zavádění zkratek nazývá legislativní zkratka.
• Pozor na spojky! „A“ je poměr slučovací, zatímco „nebo“ je vylučovací. Příklad: doložte občanský průkaz a cestovní pas oproti doložte občanský průkaz nebo cestovní pas. První příklad se spojkou „a“ znamená, že podmínky musí být splněny kumulativně, zatímco v druhém příkladu se spojkou „nebo“ stačí doložit doklad jeden nebo druhý a je lhostejno který.
• Nepoužívejte cizí slova, nejsou-li zažitá. Každé cizí slovo lze vyjádřit i česky. Například: slovo ekvivalentní lze nahradit českým rovnocenný.
• Slova se používají ve svém běžném významu. Použijeme-li slovo v jiném významu, pak je třeba význam slova objasnit.

Není ani třeba popisovat pojmy a skutečnosti obecně známé. Takovým příkladem, kde je vysvětlen pojem obecně známý, je existující návrh zákona o chůzi a obdobných pohybech fyzických osob po chodnících a plochách je nahrazujících a o změně některých zákonů (chodecký zákon). Jeho autorem je František Zoulík[10].

Výňatek z tohoto zákona (§ 3 odst. 1 písm. a))

…chůzí se rozumí střídavý pohyb dolních končetin fyzické osoby směrem čelním, obvykle doprovázený kmitem alespoň jedné horní končetiny, provozovaný průměrnou rychlostí 4 km/hod, jehož cílem je přemístit se z jednoho místa do jiného;

 Životní cyklus vnitřních předpisů je proces permanentní. Začíná přípravou zadání, pokračuje přes tvorbu konceptu, čistopisu, schválení, seznámení zaměstnanců, zavádění do praxe, kontrola dodržování, změny a zrušení. Jedná se o neustálý a nikdy nekončící proces. Jen tak mohou být vnitřní předpisy živými pravidly. Fáze přípravy předpisu má pak zásadní postavení v životním cyklu směrnice. Je vhodné zvážit, je-li vůbec nutné, aby pravidla byla stanovena. K tomu lze využít testu proporcionality, jehož autorem je německý právník Robert Alexy a který je hodně užíván i v našem soudnictví, zejména je znám v kontextu poměřování základních práv a svobod. V případě tvorby směrnic můžeme poměřovat, jaké důsledky bude mít neexistující úprava a jaké závazná písemná podoba. Všechny naše závěry můžeme shrnout do závěrečné zprávy o hodnocení dopadů regulace. K tomu lze využít vodítko, které má k dispozici Vláda ČR, která je povinna při předkládání zásadních návrhů zákonů užívat tzv. zprávu RIA [11].

Po vydání směrnice jako součásti souboru směrnic je neodmyslitelnou součástí vyžadování dodržování pravidel. Klíčovými jsou v tomto momentu vedoucí pracovníci. Jsou povinni jít podřízeným zaměstnancům příkladem. Kontrolovat dodržování, sankcionovat porušení, sledovat, jaký dopad mají nová pravidla na organizaci. Mohou se totiž objevit vedlejší efekty, tzv. nezamýšlené důsledky. Velmi výstižně o nich hovoří sociolog Robert K. Merton. Nazývá je nepředvídanými důsledky záměrného sociálního jednání[12]. Předcházení těmto důsledkům pak napomáhá poznání. Fáze poznání je v našem případě tvorby směrnic představována právě hodnocením dopadů regulace.

Při sankcionování je třeba důsledně dbát toho, že se musí jednat o nedbalostní či úmyslné porušení (zavinění). Velmi výstižně o tom hovoří skvělý obchodník, motivátor a spíkr Peter Urbanec v manažerském pravidle, které šíří: „měkký k člověku, tvrdý k systému“[13].

Existuje několik inspirativních dokumentů, které lze využít k tvorbě vnitřních předpisů.

• Vladimír Vopálka a kol. Legislativní proces (teorie a praxe). Tiskárna ministerstva vnitra, o. p. s. Praha, 2011. 547 s. Zdarma ke stažení http://www.mvcr.cz/soubor/legislativni-proces-pdf.aspx.
• Legislativní pravidla vlády. Dostupná z https://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/legislativni-pravidla-vlady-91209/
• Pravidla pro vydání právních předpisů obcí. Dostupná z http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/pravidla-pro-vydavani-prav-predp-obci-a-kraju-pdf.aspx

Doporučuji ze zkušeností z praxe, aby každá změna byla vydána formou nové směrnice, nikoli dodatkem. Kvůli dodatkům ztrácí předpis svoji přehlednost a stává se méně srozumitelný pro příjemce. Trváte-li na nich, pak je vhodné, aby orgán příslušný ke schválení vydal jednou za čas úplné znění. Problematikou novelizací a úplných znění se zabýval i Ústavní soud[14].

Zmiňuji zde orgán příslušný k vydání. Například u obcí se jedná o vcelku složitou problematiku, v některých případech je oprávněnou rada obce, v některých starosta, v některých tajemník a v některých všichni současně. Správný výklad pravomocí má pak významný dopad na platnost či neplatnost samotné směrnice. Příslušností k vydání se zabýval (byť v jiném kontextu) i Nejvyšší správní soud[15]. Z textu rozsudku:

Pravomoc rady obce stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a rozhodnout o organizačním řádu (organizační struktuře) obecního úřadu [§ 102 odst. 2 písm. j) a o) zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů], v sobě zahrnuje také zřizování a rušení jednotlivých pracovních míst v rámci organizační struktury obecního úřadu. Tajemníkovi obecního úřadu oprávnění k vydávání organizačních norem svěřeno není.

Je-li soulad mezi faktickým stavem a stavem právním v organizaci, můžeme mluvit o funkčním celku. Směrnice k tomuto stavu přispívají. Primárním cílem je působit preventivně. Hlubokou pravdu, která má blízko k vnitřním předpisům, stejně jako úvodní slova Exupéryho, vyjádřil i Dalajláma:

„Naučte se pravidlům, abyste je mohli správně porušovat“.

 Seznam použitých zdrojů

Publikace a texty

MERTON K. R. Studie ze sociologické teorie. Sociologické nakladatelství. Praha 2007. S. 116-131, ISBN 978-80-86429-70-0 [citováno dne 06.11.2018].

VOPÁLKA, Petr. Legislativní proces (teorie a praxe). Tiskárna Ministerstva vnitra, s. p. o., 2011, 547 s. Dostupné z www.mvcr.cz/soubor/legislativni-proces-pdf.aspx [citováno dne 06.11.2018].

Právní zdroje

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů. In Codexis, právní informační systém © 2018 Atlas consulting, spol. s r. o. [citováno dne 06.11.2018].

Usnesení vlády č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součást ústavního pořádku ČR. In Codexis, právní informační systém © 2018 Atlas consulting, spol. s r. o.  [citováno dne 06.11.2018].

Zákon č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů. In Codexis, právní informační systém © 2018 Atlas consulting, spol. s r. o. [citováno dne 06.11.2018].

Zákon č. 133/1970 Sb., o působnosti federálních ministerstev, ve znění pozdějších předpisů. In Codexis, právní informační systém © 2018 Atlas consulting, spol. s r. o. [citováno dne 06.11.2018].

Zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění k 30.06.1997. In Codexis, právní informační systém © 2018 Atlas consulting, spol. s r. o.  [citováno dne 06.11.2018].

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In Codexis, právní informační systém © 2018 Atlas consulting, spol. s r. o.  [citováno dne 06.11.2018].

Zákon č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu, ve znění pozdějších předpisů. In Codexis, právní informační systém © 2018 Atlas consulting, spol. s r. o. [citováno dne 06.11.2018].

zákon č. 292/2004 Sb., o zásluhách Edvarda Beneše, v platném znění. In Codexis, právní informační systém © 2018 Atlas consulting, spol. s r. o. [citováno dne 06.11.2018].

Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. In Codexis, právní informační systém © 2018 Atlas consulting, spol. s r. o. [citováno dne 06.11.2018].

Nález Ústavního soudu ve svém nálezu sp. zn. I ÚS 1516/2015-1 ze dne 26.08.2015. In Codexis, právní informační systém © 2018 Atlas consulting, spol. s r. o. [citováno dne 06.11.2018].

Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20.11.2012 sp. zn. 21 Cdo 4521/2011. In Codexis, právní informační systém © 2018 Atlas consulting, spol. s r. o.  [citováno dne 06.11.2018].

Internetové zdroje

Legislativní pravidla vlády. Vláda ČR online.
Dostupné z: https://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/legislativni-pravidla-vlady-91209/ [citováno dne 06.11.2018].

Metodické doporučení k činnosti obcí. Ministerstvo vnitra České republiky online.
Dostupné z: www.mvcr.cz/soubor/metodicke-doporuceni-blue-01-web-pdf.aspx [citováno dne 06.11.2018].

Pravidla pro vydání právních předpisů obcí. Ministerstvo vnitra online.
Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/pravidla-pro-vydavani-prav-predp-obci-a-kraju-pdf.aspx [citováno dne 06.11.2018].

URBANEC, Petr. Video Měkký k člověku, tvrdý k systému.
Dostupné z https://www.youtube.com/watch?v=b8uY7UBbwqw [citováno dne 06.11.2018].

ZOULÍK, František – životopis. Databáze knih online. © 2008 – 2018 Databazeknih.cz.
Dostupné z: https://www.databazeknih.cz/autori/frantisek-zoulik-51873 [citováno dne 06.11.2018].

Odkazy:

[1] Antoine de Saint-Exupéry. Malý princ. Pikola. 2018. 112 s. ISBN 978-80-7549803-8

[2] zákon č. 294/2004 Sb., o zásluhách Edvarda Beneše, v platném znění.

[3] Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů.

[4] Usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jakou součásti ústavního pořádku ČR.

[5] Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.

[6] Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

[7] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 04.09.2012 sp. zn.21 Cdo 2141/2011.

[8] Zákon č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních), ve znění pozdějších předpisů.

[9] Ust. § 6 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění k 30.06.1997 nebo ust. § 13 zákona č. 133/1970 Sb., o působnosti federálních ministerstev.

[10] František Zoulík byl profesor Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze. Věnoval se manažerskému poradenství v oblasti řízení, organizace a rozvoje lidských zdrojů, autor řady článků a několika publikací na téma řízení lidských zdrojů a podnikové organizace, učitel na Karlově Univerzitě a VŠE v Praze, lektor vzdělávacích akcí pro podnikovou sféru. Zdroj informací o Františku Zoulíkovi: https://www.databazeknih.cz/zivotopis/frantisek-zoulik-51873

[11] zkratka anglického Regulatory Impact Assessment nebo Regulatory Impact Analysis. Je to systém metod na hodnocení dopadů regulace. Ze zjištěného se zpracovává závěrečná zpráva.

[12] Robert K. Merton. Studie ze sociologické teorie. Sociologické nakladatelství. Praha 2007. S. 116-131. ISBN 978-80-86429-70-0

[13] Ke shlédnutí pod odkazem https://www.youtube.com/watch?v=b8uY7UBbwqw.

[14] Nález Ústavního soudu sp. zn. I ÚS 1516/2015-1 ze dne 26.08.2015.

[15] Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 21 Cdo 4521/2011 ze dne 20.11.2012.

Jeden moudrý muž mi nedávno připomněl slova Antoine de Saint-Exupéryho:

„…Ale budeš-li přicházet v různou dobu, nebudu nikdy vědět, v kterou hodinu vyzdobit své srdce… Je třeba zachovávat řád.“
„Co to je řád?“ řekl malý princ. „To je také něco moc zapomenutého,“ odpověděla liška, „to, co odlišuje jeden den od
druhého, jednu hodinu od druhé.“

O řádu a pravidlech bude můj krátký příspěvek na brněnské konferenci Právo ve veřejné správě dne 13.11.2018 (podrobnosti a přihláška jsou k dispozici zde).

Kdo ještě váhá s účastí, snad ho přesvědčí má krátká upoutávka v časopisu Právní prostor.

Veřejnoprávní původci dokumentů a (ne)možnost existence originálu dokumentu v listinné podobě
Každý nositel a vykonavatel veřejné moci (zjednodušeně řečeno) je dle zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“) povinen vést spisovou službu – někteří v plném rozsahu, jiní v omezeném rozsahu. Tato největší skupina s povinností vést spisovou službu je označována jako veřejnoprávní původci. Ti, kteří musí vést spisovou službu v plném rozsahu dle zákona, jsou označováni jako určení původci.
Výkonem spisové služby se rozumí zajištění odborné správy dokumentů vzniklých z činnosti původce, zahrnující jejich řádný příjem, evidenci, rozdělování, oběh, vyřizování, vyhotovování, podepisování, odesílání, ukládání a vyřazování ve skartačním řízení dle ust. § 2 písm. l) zákona.
Zákon pak definuje nejužší skupinu mezi veřejnoprávními původci, a tou jsou ti, kteří musí vykonávat spisovou službu pomocí elektronického systému spisové služby (zkratka EDRMS – z angl. Electronic Document and Record Management Systém). Jsou jimi:

• organizační složky státu – „státní orgány“, ozbrojené síly, bezpečnostní sbory, státní příspěvkové organizace, vysoké školy, zdravotní pojišťovny, právnické osoby zřízené zákonem, kraje a hlavní město Praha (dále jen EDRMS původci).
  Tato povinnost je zakotvena v ust. § 63 odst. 3 zákona. Zákon spolu s prováděcí vyhláškou č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, ve znění vyhlášky č. 283/2014 Sb. (dále jen „vyhláška), stanoví četná pravidla pro EDRMS a oběh dokumentů v rámci tohoto systému.Jednou z povinností je, je-li EDRMS původci doručen dokument v digitální podobě (původce je povinen zveřejnit, jaké datové formáty přijímá vyjma zákonem stanovených výstupních datových formátů nebo formáty dokumentů, které jsou výstupem z autorizované konverze dokumentů obsažených v datové zprávě a dále pak na jakých přenosných technických nosičích dat tyto digitální dokumenty přijímá), zajistit jeho oběh v rámci původce pouze v digitální podobě.
  Je-li původci doručen dokument v analogové podobě, provede podatelna autorizovanou konverzi do podoby digitální. Takto obíhají dokumenty až do „konce“ životnosti dokumentu v rámci původce. Od původce putuje takový dokument do archivu nebo do „virtuálního koše“. Archivem je potřeba rozumět předání balíku digitálních dokumentů do Národního digitálního archivu. Dokumenty, které nejsou archivem označeny za archiválie, lze v rámci povoleného skartačního řízení jednoduše vyhodit.
  Je možné, aby tito EDRMS původci ukládali vytištěný dokument v listinné podobě (zákon ho označuje za analogový dokument) s vlastnoručním podpisem a razítkem? Zcela jednoznačně není – zákon mluví jasně: EDRMS původci s dokumentem pracují pouze s dokumenty v digitální podobě od přijetí až po jeho vyřazení – předání do archivu nebo „vyhození“ v rámci skartačního řízení. Nepřipouští se jiný postup. Jediným případem je dokument, který ani z analogové podoby nelze konvertovat do digitální (typicky průkazy, geometrické plány atd.). Běžnou praxí je, že dokument či celý spis je duplicitně veden v listinné podobě, pak se jedná o tzv. stínový spis, jehož vedením se může původce dopustit porušení evropského nařízení o ochraně osobních údajů (tzv. GDPR).
  Dokumenty přijaté původcem i vzniklé z činnosti původce, jež sám dál nepředává, samozřejmě uchová v digitální podobě tak, aby byla zajištěna věrohodnost původu dokumentu, neporušitelnost jejich obsahu a čitelnost, dále pak musí být připojena metadata prokazující existenci dokumentu v čase (běžné, nikoli jediné, zajišťovací prvky: kvalifikovaný elektronický podpis, elektronická pečeť a časové razítko + systém zajišťující přerazítkování dokumentu za doby platnosti podpisu a pečetě). Tyto vlastnosti musí EDRMS původce zachovávat do doby uložení do archivu nebo zničení.
  Klíčovou otázkou je skupina digitálních dokumentů, které směřují vně strukturu původce a doručují se různým příjemcům. I v tomto má ovšem právní řád jasno. Orgány veřejné moci (nezaměňovat s veřejnoprávními původci dle zákona – orgány veřejné moci jsou pojmem zřejmě širším) doručují následovně:
• mezi sebou jsou povinny doručovat pouze elektronicky do datové schránky, 
• vůči právnickým osobám (zřízeným ze zákona a zapsaným v obchodním rejstříku) pouze elektronicky do datové schránky, 
• vůči zbytku (rozuměj fyzické osoby podnikající a fyzické osoby), které mají zpřístupněnu datovou schránku také pouze elektronicky do datové schránky.Jediným případem, kdy orgán veřejné správy musí převést vytvořený digitální dokument do analogové podoby, opatřit vlastnoručním podpisem a razítkem a doručit prostřednictvím držitele poštovní licence je případ, kdy doručuje někomu, kdo nemá zřízenu datovou schránku. I v tomto případě ale pouze doručí analogový dokument a sám si ponechá uložen ve spise pouze stejnopis v podobě digitální.
  Tato pravidla jsou obsažena v ust. § 17 a násl. zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o elektronických úkonech), jež je lex specialis vůči všem ostatním zákonům, které upravují doručování orgány veřejné moci (např. zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů – sám neupravuje doručování do datových schránek, i přesto je při doručování správních dokumentů povinnost přednostně doručovat do datové schránky, má-li ji osoba zřízenu právě díky existenci zákona o elektronických úkonech).
  Pro názornost – Andrea Kovářová má zřízenu datovou schránku jako fyzická osoba, dopustí se přestupku a je jí orgánem veřejné správy doručováno doporučeným dopisem do vlastních rukou. Ta ho na poště nepřevezme, ač se v místě bydliště zdržuje. V tomto případě nelze uplatnit fikci doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu, neboť je povinností orgánu doručit do datové schránky, mám-li ji zpřístupněnu. Jedná se ovšem o domněnku vyvratitelnou – fyzická osoba musí namítnout, že nebylo platně doručeno a že nelze uplatnit fikci doručení. K tématu doručování do datových schránek existuje četná judikatura, zejména Nejvyššího správního soudu (Viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16.10.2010 sp. zn. 1 As 90/2010).
  Ostatní veřejnoprávní původci vyjma EDRMS původců mají prozatím na výběr, vedou-li spisovou službu v podobě listinné nebo elektronické. Zákon ale i pro ně stanovuje prioritu vedení prostřednictvím EDRMS, umožňuje-li to povaha věci. Je-li stanoveno vedení spisové služby v podobě elektronické samotným původcem, pak musí ustanovení o oběhu dokumentů, výše uvedená, také dodržovat.
  Zveřejněno v časopise Nevšedník č. 3/2018.

O (ne)placeném parkování

Každodenně mě stresuje parkování. Některým z Vás už je určitě jasné, že jsem typická žena. Nejenže se mi málokdy podaří zaparkovat na první pokus, ale také si nikdy nejsem jistá, jestli zrovna zde parkuji správně a jestli musím něco platit. Raději jsem tedy obezřetná, a když vidím volná místa k parkování v centru města, tak se jim obloukem vyhnu, protože je mi podezřelé, proč tam nikdo neparkuje. Raději volím k parkování místa, která už důvěrně znám, a na místo určení dojdu pěšky v lodičkách na deseticentimetrovém a vyšším podpatku, což vnímám jako menší zlo.
Ale tomu je konec. Jasno mi v dopravních značkách v oblasti parkování udělal Nejvyšší správní soud. Začneme ale od začátku, tedy od pravidel, která najdeme v právních předpisech. Všichni asi tušíme, že dopravní značky nemůže na komunikaci umístit kdekdo a nakreslit si je na cokoli. Prvotní zmínku o dopravních značkách najdete na úrovni zákonné, a to v zákoně č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, ve znění pozdějších předpisů. Jak také jinak, když dopravní značky nám mimo jiné ukládají nějakou povinnost a povinnost lze uložit jen na základě zákona tak, jak zakotvuje naše Listina (Usnesení ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky) v čl. 4 odst. 12. Pro účely tohoto článku je stěžejní ust. § 62 odst. 5 zákona o silničním provozu, kde se říká, že význam, užití, provedení a tvary dopravních značek a jejich symbolů určuje prováděcí právní předpis, kterým je vyhláška č. 256/2015 Sb., kterou se stanoví pravidla provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Dopravní značky, které řeší parkování, jsou zařazeny pod značky informativní provozní a jsou uvedeny v příloze č. 5 k prováděcímu právnímu předpisu. A tady je kámen úrazu. Je jich tam totiž několik. Parkoviště může označit přesně 13 dopravních značek nazvaných IP 11 a–g, 12 a 13a–13e. Kterou má pak obec použít, aby dopravní značení bylo správné a jednalo se o placené parkoviště?

Základní dopravní značkou označující placené parkoviště je značka IP 13c:

 

 

Z obrázku plyne i jasný popis. Jedná se o jedinou značku, která obecně značí placené parkoviště a podrobnosti k ní stanovuje dodatková tabulka nebo parkovací automat. Pro placené parkoviště tedy nemůže obec použít jinou značku označující parkoviště (z výše uvedených) a v dodatkové tabulce určit, že se jedná o parkování placené.
V tomto smyslu dal zapravdu žalobkyni, která se měla dopustit přestupku, Krajský soud v Ostravě – pobočka Olomouc (rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočka Olomouc ze dne 27.04.2018 sp. zn. 65 A 108/2016-39) a na základě kasační stížnosti žalovaného Krajského úřadu Olomouckého kraje i Nejvyšší správní soud (rozsudek Nejvyšší správního soudu ze dne 25.07.2018 sp. zn. 9 As 192/2018-30). Nejmenované město totiž použilo k označení parkoviště značku IP 11c, jejíž význam je odlišný:

 

 

Značka sice byla doplněna dodatkovou tabulkou, kde bylo konstatováno, že se jedná o placené parkoviště a v jakém rozsahu, ale dodatková tabulka nemůže stanovit povinnost placení, není-li určeno přímo dopravní značkou. Město sice ještě upravilo placené zóny i ve svém nařízení, k jehož vydání je zmocněno v ust. § 23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích8, nicméně ani zde nebyla zmínka o použití značky pro placené parkování. Bylo využito značek IP 25a a IP 25b k označení zón a značky IP 12, která rovněž neoznačuje placené parkoviště. Závěr soudu byl jednoznačný – přestupce nebyl povinen uhradit poplatek za parkování, není-li parkoviště řádně označeno značkou IP 13c.
A jak je parkoviště značeno ve Vaší obci či městě?

Článek byl zveřejněn v Nevšedníku č. 3/2018.

Dalajláma řekl: „Naučte se pravidlům, abyste je mohli správně porušovat“´.“ Někteří to zkracují tak, že pravidla jsou od toho, aby se porušovala. K čemu tedy vůbec pravidla máme, když je máme porušovat? Kde se tu berou? Chce je dnes vůbec někdo (ve světě bez hranic, kdy pravidla jsou svazující tím, že hranice právě staví) dodržovat?

Od nepaměti tu pravidla jsou. Neexistovalo písmo, a tak se předávala z generace na generaci vyprávěním. Takto se předávalo mnoho pravidel, která postupně tvořila soubory, kterým říkáme normativní systémy. Morálka, etiketa, náboženství – to jsou jakési normativní systémy, které nemají svoji pevnou kodifikaci tak jako například právo. Jsou už ale často psané, protože dnešní společnost už není tolik pospolitá (ani ta nejmenší sociální skupina, kterou je rodina, nežije často ani v jednom domě, jak dříve, a tak předávání pravidla z rodiny na další pokolení není fakticky možné).

Řeknu-li psaná pravidla, pak nám vyvstane na mysl určitě nejdříve právo jako obecně závazný normativní systém. Není však izolovaný od těch systémů výše zmiňovaných. Soubory pravidel se často prolínají a v mnohém jsou si podobné. Zcela jistě jsou podobné v tom, že mají být dodržovány. Sankce za nedodržení pak nemá jen podobu pokuty či odnětí svobody, ale i například vyloučení ze sociální skupiny, ve které pravidla platí.

Co nám pravidla tedy vůbec přináší? Odpověď je naprosto jednoznačná – jistotu! Jistotu o tom, co společnost (ať už církev, stát či jiná sociální skupina) považuje za žádoucí chování. Dává nám možnost předvídat, co se od nás očekává.  Určitě se teď ptáte sami sebe stejně jako já, že pak stojíme všichni v jedné řadě. Není tomu ale tak. Výjimečným člověka dělá schopnost je používat s lehkostí. Dokážete si představit, jak byste se dívali na člověka, který by v restauraci jedl místo příboru rukami? Proč jíme vlastně příborem? Je to zvyk, který se vyvinul ve stereotyp chování. Jedná se tedy také o pravidlo, které se vytvořilo pravidelným opakováním v čase. I přesto, že pravidlo „jíst příborem“ je jisté, zkuste si představit, kolik odlišných způsobů držení, používání atd. mezi lidmi existuje.

Důležitost pravidel je snad nesporná, ale stěžejní otázkou je pak míra lpění na jejich dodržování. O přílišném lpění na pravidlech v souvislosti s byrokracií skvěle pojednává Robert K. Merton ve své knize Studie ze sociologické teorie (str. 184-185). Konstatuje, že dochází k přemísťování cílů (což je zcela běžné) a díky jakýmsi rigidním pravidlům dochází k situaci, že nejsme schopni se jim přizpůsobit. Výsledkem je pak formalismus a ritualismus – bezpodmínečné trvání na doslovném dodržování formalizovaných postupů. A to i v případě, že situace už je odlišná od té přechozí. A to je podstatou věci. Zkoumat okolnosti porušení normy. Pohnutku člověka k odchylce od normy. Pohnutka neboli motiv může být i omluvitelný. Zejména v případě, že se nám cokoli přihodí, aniž bychom si to přáli nebo plánovali. K neomluvitelným motivům můžeme přiřadit nedbalost a úmysl. Velmi názorně toto pravidlo (vidíte, zase pravidlo!) vystihuje Peter Urbanec, který šíří heslo „tvrdý k systému, měkký k člověku“. V podstatě je to shrnutím toho, co uvádím výše. Velmi pěkné video k aplikaci tohoto pravidla je ke shlédnutí pod odkazem https://www.youtube.com/watch?v=b8uY7UBbwqw.

Otázkou pak zůstává, nakolik předpisy, směrnice a jiné akty obsahující pravidla chování kopírují společnost a nepsaná pravidla v ní platná. Vytvoříme zákon nebo pro lepší představivost vnitřní předpis v organizaci s tím, že chceme vyvolat nějaké účinky. Ale ty mohou být jiné. Odlišné od našich zamýšlených. O nepředvídaných důsledcích záměrného chování rovněž Robert K. Merton v citované knize.

Často se zlobím, když někdo zaměňuje pojmy právní předpis a norma. Není to přece totéž! Předpis je nosič, který nám zprostředkovává obraz o pravidle chování, tedy normě. Pravidla chování se tvoří až samotnou aplikací předpisu. A tady může vznikat rozpor mezi pravidlem, které jsme vytvořit chtěli a pravidlem, které se skutečně vytvoří.

Normotvůrci musí být zdatní nejen v právním jazyku, kterým tvoří normu, ale také svými znalostmi společnosti, do které pravidla cílí tak, aby se společnost s předpisem tak nějak neminula.

Tvorba předpisů je pak velmi zajímavá. Pro mě tedy rozhodně, a proto tvorbu interních předpisů školím. V souvislostech. Ve srovnání se zákony a nezamýšlenými důsledky, které mohou vyvolat. Lidsky. Protože pravidla si tvoříme pro sebe. Ne do skříně v kanceláři nebo abychom dostáli požadavku zákona. Zůstanou-li směrnice ve skříni a občas si je jen někdo přečte, pak upadnou v zapomnění. Musíme je aplikovat, učit se jim. Zkuste si například toto: zvedněte palec pravé ruky a ukazováček levé a na teď to otočte, zvedněte na pravé ruce ukazováček a na levé palec. Jde Vám to? Hned určitě nejde, ale dá se to naučit. Tak jako používat pravidla a ideálně ve svůj prospěch. Proto, aby druzí mohli předvídat, co se bude dít. Pak mají svůj smysl. Pak můžeme teprve pochopit hloubku Dalajlámových slov.

Je povinností územně samosprávného celku sdělit jméno a příjmení oprávněné úřední osoby v probíhajícím správním řízení či není? Chcete odkázat na Vaše webové stránky s tím, že zde je uveden seznam případných oprávněných úředních osob? Radím Vám, nezkoušejte to!
I když je ustanovení § 15 odst. 4 zákona č. 500/2000 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád), poměrně jasné, stále se snaží některé úřady mlžit a odpovídat neurčitě.
Ust. § 15 odst. 4 správního řádu zakotvuje pravidlo:
„O tom, kdo je v dané věci oprávněnou úřední osobou, se provede záznam do spisu a správní orgán o tom účastníka řízení na požádání informuje. Oprávněná úřední osoba na požádání účastníka řízení sdělí své jméno, příjmení, služební nebo obdobné označení a ve kterém organizačním útvaru správního orgánu je zařazena.“
Ustanovení je zcela nepochybně jasné a zřejmě ani nevzniká diskuze o tom, zdali je případný účastník oprávněn tyto údaje požadovat. Může ale způsobit nesdělení těchto údajů nezákonnost rozhodnutí? Zcela přirozeně si asi odpovíme, že bez posouzení případných dalších okolností řízení asi apriori ne. Soud je ale jiného názoru.
Jistý žalobce, říkejme mu M. M., byl Magistrátem města Mostu uznán vinným ze spáchání přestupku podle ust. § 125c odst. 1 písm. f) bodu 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“) pro porušení § 18 odst. 3 zákona o silničním provozu jednáním, kterého se měl dopustit tím, že překročil nejvyšší dovolenou rychlost mimo obec. Za uvedené jednání byla žalobci uložena pokuta ve výši 3.000 Kč, zákaz činnosti spočívající v řízení všech motorových vozidel v délce 1 měsíce, a současně stanovena povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1.000 Kč.
Žalobce podal odvolání ke Krajskému úřadu Ústeckého kraje a před zahájením odvolacího řízení žádal o sdělení údajů o oprávněné úřední osobě. Krajský úřad žalobce pouze obecně odkázal na seznam oprávněných úředních osob v dané věci uvedený na webových stránkách. Žalobce se tedy obrátil na soud. O věci rozhodoval Krajský soud v Ústí nad Labem (rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 27.09.2017, sp. zn. 75 A 5/2016). Námitka žalobce byla soudem shledána jako důvodná  a soud věc vrátil zpět k řízení krajskému úřadu.
Žalovaný krajský úřad ovšem podal kasační stížnost a věc je směřována Nejvyššímu správnímu soudu. Jejich kasační stížnost byla zamítnuta jako nedůvodná (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.11.2017, sp. zn. 4 As 205/2017). Žalovaný krajský úřad (před Nejvyšším správním soudem v postavení stěžovatele) sice uznává tuto vadu řízení, nicméně tvrdí, že nezpůsobila nezákonnost rozhodnutí a odvolává se na předchozí rozhodovací praxi soudů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22.03.2017, sp. zn. 2 As 322/2016-39), kde soud v obdobném případě k takovému závěru dospěl.
Nejvyšší správní soud se ale v tomto případě se stěžovatelem a zároveň žalovaným krajským úřadem neztotožnil. Uvedený případ stěžovatele a žalovaného krajského úřadu byl totiž v několika momentech odlišný. Zejména v tom, že v našem případě přestupce v žádosti uváděl své obavy (pochybnosti) o nezaujatosti jedné z případných oprávněných úředních osob. Vzhledem ke skutečnosti, že mu nebyla sdělena oprávněná úřední osoba, byla mu způsobena újma v podobě nemožnosti uplatnit konkrétní námitku podjatosti, a tak bylo výrazně omezeno jeho základní procesní právo zaručené v článku 36 odst. 1 Listiny (usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku ČR), které stanoví, že každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Jiným orgánem pak rozumíme právě správní orgán jako obecní úřad.
Nelze vzít v potaz ani námitku stěžovatele a žalovaného krajského úřadu, že žalobce je velmi častým podavatelem takových žádostí a odvolání. Je tedy dobře seznámen s možnostmi krajského úřadu ve věci stanovení oprávněné osoby. Připuštění této námitky by pak mohlo vést, dovedu-li myšlenku ad absurdum, k situaci, že správní orgán zcela rezignuje na svoji povinnost poučit účastníka řízení o jeho procesní právech, ke kterým zcela jistě patří i sdělení údajů o oprávněné úřední osobě. Nemusel by dát možnost účastníku řízení vyjádřit se k podkladu rozhodnutí, nepoučil by ho o možnosti podat o odvolání, a to jenom z toho důvodu, že by předpokládal, že účastník je s těmito instituty díky svým bohatým zkušenostem seznámen.
Jedná se o jedno z práv, které je zárukou zákonnosti ve veřejné správě. My úředníci nejsme soukromými osobami, ale jsme jako vykonavatelé veřejné moci pod drobnohledem veřejnosti.

Bohužel… Bohudík…

Článek zveřejněn v časopisu Nevšedník č. 2/2018.

Zdroj článku: Časopis Nevšedník 1/2018, ke stažení zde…

Právní předpis jménem Pan Google

Víte, kterému právnímu předpisu se pod pokličkou říká pan Google? Určitě víte. Pokud ne, napovím více. Ráno otevírám e-maily, převažují nabídky na provedení analýzy v souvislosti s jeho implementací, nabízející se představují sloganem: „Máme toho nejlepšího certifikovaného pověřence!“
Otevřu raději Facebook. Blikne mi do očí článek, že každý podnikatel ho musí mít. Koho, ptám se sama sebe? Pověřence přece! Posuzujte vliv zpracování na ochranu osobních údajů! Všichni do jednoho! Zřejmě i ti už mrtví, na které se tento právní předpis vůbec nevztahuje… Přemýšlím nad tím, jestli už se nejedná o šíření poplašné zprávy.
Kdo je oním Panem Googlem? Samozřejmě, že všudypřítomné GDPR. První písmeno není ale zkratka pro Google, ale slovo General a následují anglická slova Data Protection Regulation. V překladu tedy obecné nařízení o ochraně osobních údajů, v plném názvu nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 2016/679, o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES.
Ať nekřivdím Googlu (ruku na srdce, kdo z nás by dnes vystudoval bez něj a bez dalších elektronických zdrojů?). Příčinou je samozřejmě prudká elektronizace všeho možného i nemožného. Dnes se můžete dozvědět o mnohých lidech téměř vše z Internetu. Včetně věcí důvěrných, ryze soukromých, tak se může stát, že Vaše soukromí a jeho ochrana je ta tam. Kolikrát nejste schopni uchránit vlastní osobní údaje i přesto, že byste chtěli. Například – zhruba před deseti lety vydal nejmenovaný stavební úřad územní souhlas a pro velký počet účastníků jej doručoval veřejnou vyhláškou. Je v něm mé jméno, příjmení i adresa. Donedávna šlo na Googlu najít odkaz na tento dokument.
Osobní údaj už tedy není mým výhradním majetkem, ani otázkou jednoho státu, ale lze jej šířit přes hranice jednoho státu, Evropské unie a dále přes „velkou louži“. Je potřeba jej chránit. Tato potřeba se tu ale neobjevila nyní s příchodem GDPR. Byla tu už před tím. A nebyla tak tragická. Jen už neodpovídá dnešní době plné neomezených možností šíření.
Jednou z posledních kapek vedoucích k přípravě evropské regulace byl rozsudek soudního dvora ECLI:EU:C:214:317 ze dne 13.05.2014, nazývaný jednoduše Google vs. Spain. Jak název napovídá, jednalo se o rozsudek o předběžné sporné otázce, jež vznikla mezi společností Google Spain SL a Google Inc. na jedné straně a Agencia Española de Protección de Datos – AEPD (Státní úřad pro ochranu údajů, dále jen AEPD) a M. Costeja Gonzálezem na straně druhé. Spornou bylo rozhodnutí uvedeného úřadu, kterým uvedený úřad vyhověl stížnosti podané M. Costeja Gonzálezem proti uvedeným dvěma společnostem a uložil společnosti Google Inc., aby přijala opatření nezbytná k odstranění osobních údajů týkajících se M. Costeja Gonzáleze ze svého indexu a zabránila přístupu k těmto údajům v budoucnosti. Jak to říci srozumitelně – o panu González bylo možné najít informace, staré 16 let v souvislosti s dražbou nemovitostí v rámci jeho dluhů. Soud zde definoval právo „být zapomenut“. A co vlastně jde? Každý má právo požádat, aby osobní údaje (v tomto případě dokonce citlivé) o něm, pokud nemají již právní titul, byly zapomenuty, vymazány.
Toto právo a mnohé jiné najdeme právě v GDPR. Najdeme tam také mnoho povinností. Obecně subjektům údajů (tedy těm, kterých se osobní údaje týkají), příslušní spíše práva a správcům a zpracovatelům povinnosti. Těm GDPR povinnosti skutečně ukládá. Těm běžným – mikropodnikům a malým podnikům s méně než 250 zaměstnanci – vskutku velmi málo nových. Jiná situace je samozřejmě u orgánů veřejné správy, které mají k dispozici mnoho osobních údajů, na kterých jsou postaveny důkladně propojené informační systémy napříč celou republikou.
Není účelem článku specifikovat všechny povinnosti z GDPR plynoucí. Účelem je zdůraznit, že ochrana osobních údajů tu byla již mnohem dříve. Na první problémy v souvislosti s šířící se globalizací reagovala evropská právní úprava vydáním směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/EU, o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů.
Tato směrnice vyvolala u nás novou právní úpravu, kterou byl zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů. Nyní se připravuje jeho novela. Nečekejte něco převratně nového. Nebo spíše – vůbec na ni nečekejte. GDPR je na území České republiky přímo účinné. Není nadřazené našemu právu. Aplikuje se jen přednostně, jak se říká v právní terminologii. Začtete-li se do jeho úvodu, zjistíte, že je velmi obecné (based-performance). Nikde nevyčtete, že musíte být schopní na dálku „odpálit“ Váš zcizený notebook, že jediným právním titulem ke zpracování osobních údajů je souhlas a tento musí být výslovný. Vnímejte ho skutečně jako ochranářské. Možná po jeho účinnosti budeme sami více přemýšlet nad tím, jestli skutečně každý musí vědět, že já, Andrea Kovářová, momentálně večeřím v restauraci s celou svojí rodinou a můj dům je tedy prázdný. Račte tedy do něj, zloději, vstoupit…

Teorie i praxe sepsaná společně s Radimem Martynkem

Jeden z mých klientů měl úmrtí v rodině a ihned mi volal, že musí zrušit schůzku. Neváhal jsem a poslal mu kondolenci (jak se sluší v civilizované společnosti). Na obálce stálo:
Ctěný pán Jan Novák Městský úřad Horní Dolní Masarykovo nám. 1 999 99 HORNÍ DOLNÍ.

Pozorný čtenář na otázku, zda podatelna smí obálku otevřít, odpoví bez zaváhání NE! Jenže podatelna onoho úřadu nejenže nebyla pozorná, když nečte náš Nevšedník (zde…), ale zcela ignorovala text příslušného ustanovení vyhlášky č. 259/2012, o podrobnostech výkonu spisové služby, ve znění pozdějších předpisů, kterou se provádí zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, ve znění pozdějších předpisů, bez kterého by úroveň této oblasti byla na úřadech tristní, obálku otevřela a kondolenci zaevidovala do spisové služby. Klient pak dva dny věnoval tomu, aby písemnost ze spisovky dostal ven.
§ 5 odst. 1: Pokud je v adrese na obálce doručené veřejnoprávnímu původci uvedeno nad názvem veřejnoprávního původce jméno, popřípadě jména, a příjmení fyzické osoby, předá veřejnoprávní původce obálku adresátovi, popřípadě jím určené fyzické osobě, neotevřenou. Zjistí-li adresát po otevření obálky, která mu byla předána, že obsahuje dokument úředního charakteru, zabezpečí bezodkladně jeho dodatečné označení a zaevidování. Pokud je v adrese na obálce doručené veřejnoprávnímu původci uvedeno jméno, popřípadě jména, a příjmení fyzické osoby pod názvem veřejnoprávního původce nebo vedle něj, veřejnoprávní původce postupuje, jako by údaje o fyzické osobě nebyly na obálce uvedeny.

Několik detailů k otevírání dopisů určených zaměstnanci
Ochrana osobnosti a jejího soukromí pramení už z ústavního pořádku ČR, a to z Listiny základních práv a svobod – viz článek 13:
Nikdo nesmí porušit listovní tajemství ani tajemství jiných písemností a záznamů, ať již uchovávaných v soukromí, nebo zasílaných poštou anebo jiným způsobem, s výjimkou případů a způsobem, které stanoví zákon. Stejně se zaručuje tajemství zpráv podávaných telefonem … nebo jiným podobným zařízením.
Ústavně zaručená možnost ochrany je rozvedena v právu soukromoprávním – viz § 86 občanského zákoníku:
Nikdo nesmí zasáhnout do soukromí jiného, nemá-li k tomu zákonný důvod. Zejména nelze bez svolení člověka narušit jeho soukromé prostory, sledovat jeho soukromý život nebo pořizovat o tom zvukový nebo obrazový záznam, využívat takové či jiné záznamy pořízené o soukromém životě člověka třetí osobou, nebo takové záznamy o jeho soukromém životě šířit. Ve stejném rozsahu jsou chráněny i soukromé písemnosti osobní povahy.
Další ochranu poskytuje ustanovení § 7 zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích (přestupek proti občanskému soužití) nebo ustanovení § 182 trestního zákona (porušení tajemství dopravovaných zpráv).

Kromě prováděcí vyhlášky o podrobnostech výkonu spisové služby řeší osobní povahu písemností obecně zákoník práce, který na jedné straně stanovuje zaměstnavateli právo kontrolovat zaměstnance, jak využívá pracovní a výrobní prostředky, ale zaměstnanci přiznává právo nenarušování soukromí, otázkou je pouze míra zásahu a poměřování těchto práv, stojí-li v kolizi. Zakotveno v ustanovení § 316 odst. 2 zákoníku práce:
Zaměstnavatel nesmí bez závažného důvodu spočívajícího ve zvláštní povaze činnosti zaměstnavatele narušovat soukromí zaměstnance na pracovištích a ve společných prostorách zaměstnavatele tím, že podrobuje zaměstnance otevřenému nebo skrytému sledování, odposlechu a záznamu jeho telefonických hovorů, kontrole elektronické pošty nebo kontrole listovních zásilek adresovaných zaměstnanci.

Viz také www.uoou.cz/stanovisko-c-2-2009-ochrana-soukromi-zamestnancu-se-zvlastnim-zretelem-k-monitoringu-pracoviste/d-1511.

Zveřejněno v časopise Nevšedník č. 04/2017 (zde…).

Mnozí nadávají na úřady a úředníky. Jsem jednou z nich, takže občas i chápu, proč nadávají. Také se někdy špatně vyspím a nemám svůj den. Ne často tedy. Jestli ovšem chcete zažít velkou byrokracii, tak zkuste u Vodafonu zrušit telefonní číslo. Pak teprve zjistíte, že znalost práva je Vám opravdu k ničemu.

Proč ten pesimismus? Dne 10.10.2017 jsem započala se snahou zrušit telefonní číslo, které na mne převedl můj bývalý zaměstnavatel. Dnes je 08.12.2017 a číslo stále funguje. Začnu ale od začátku…

10.10. jsem vytočila Vodafone linku, kde se se mnou bez hesla bohužel nikdo nebavil. Tak jsem nažhavila všechny ostatní komunikační kanály a žádala o přidělení nějakého hesla, neb ho nemám (došlo k převodu ze zaměstnavatele). Po pár dnech se dozvídám, že musím zajít osobně na pobočku, kde ověří moji totožnost. Sednu do auta a jedu asi 20 km do nejbližší pobočky Vodafonu. Předkládám občanský průkaz a sdělují mi heslo, které prý už mám dávno, neboť převedené číslo automaticky přiřadili k jinému mému číslu, jehož jsem šťastnou majitelkou. Používá ho  ale jiný rodinný příslušník na mé jméno kvůli nepřevoditelnosti tohoto tarifu na jinou osobu.

Oznamuji jasný (rozuměj srozumitelný, svobodný a prostý omylu) požadavek, tedy projev mé vůle, že chci zrušit toto telefonní číslo. Paní mi oznamuje, že zadává a že mne bude někdo kontaktovat. Říkám si, ať si kontaktuje. Číslo leží doma na stole v telefonním přístroji, který už ani neumím používat (k čemu jsou na něm ta tlačítka?).

Po 14 dnech si vzpomenu, že číslo stále funguje. Volám ve večerních hodinách na Vodafone linku. Paní hledá, hledá a hledá a skutečně! Nějaký můj požadavek našla! Zadává tedy nový (tehdy jsem ještě netušila, že skutečně nový) a kdy se číslo zruší, to netuší. Žádám o zavedení nulového tarifu. Hurá, alespoň něco se podařilo!

Po dalším týdnu číslo stále funguje. Volám opět, tentokráte pán. Jsem už značně nevrlá. Odvětí, že číslo bude do 6 dnů zrušeno. Po týdnu volám znovu. Paní mi říká, že musím vyčkat na zpětný hovor. Oznamuji ji, že telefon leží doma a že volám teď, tak ať to zkusí zrušit. Nemůže, protože to řeší specialista, který už ve 20:30 spinká. Rezignuji a volám v dopoledních hodinách. Paní mi oznamuje, že zadá požadavek a že mi bude volat specialista. Myslím, že zkoušek mé trpělivosti už bylo dost. Konečně se ozývá vyspaný specialista. Monotónní hlas mě přesvědčuje, proč je výhodné zůstat právě u nich. Už jsem vyčerpaná. Zařvu do telefonu, ať klikne na zrušit a bude mít ode mě klid. Asi klikl. Je 08.12.2017 a číslo stále zvoní 😊.

Jste-li zoufalí z úřadů, zkuste komunikovat s komunikačním gigantem ve věci zrušení čísla a budete možná ještě zoufalejší. A když už je zoufalá úřednice, to už je co říci!

Google tvrdí, že Mike je pán. Vypadá to na první pohled, že chce ovládnout virtuální svět. Z rozjímání mne vytrhne kolegyně, která konstatuje: „Zase přišla stošestka.“ Úředníci vědí. Ostatním osvětlím, že se jedná o žádost dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.

Zahloubám se do žádosti a nejraději bych odepsala okamžitě, ať to mohu pustit z hlavy. Bohužel nemohu. Týká se osobních údajů třetích osob. K poskytnutí jejich údajů nemám souhlas. Dívám se na svou sochu spravedlnosti a misky vah, které pevně drží ve svých rukou. Na kterou stranu se přiklonit? Poskytnout informaci nebo chránit osobní údaje? Takovým úvahám odborná veřejnost říká test proporcionality. Poměřuji tedy, které právo (v mém případě právo na informace a právo na ochranu osobnosti, soukromí) má v případě jejich kolize přednost. To znamená, kterému poskytnu vyšší ochranu.

 

Definoval ho náš Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl ÚS 15/1996 ze dne 09.10.1996 jako třístupňový, kdy měřítkem jsou tato kritéria:
1. vhodnosti – zdali institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný cíl
2. potřebnosti – spočívající v porovnávání legislativního prostředku omezujícího základní právo
3. porovnání závažnosti – samotné jádro testu, jehož součástí je i minimalizace zásahu do „potlačeného“ práva. Poměřila jsem a informaci poskytuji. Nemám žádný zájem hledat důvody, proč bych nemohla. Vnímám právo na informace jakou součást kontrolního mechanismu. Právo veřejnosti kontrolovat, co se kolem nich děje. Právo na informace má zaručovat dodržování zákonů ve veř. správě, řadí se pod základní záruky zákonnosti. To je jeho smysl a účel. Má být pojistkou proti neetickému chování či jednání ve veřejné správě. Tím ať tedy je.

Opět slyším hlas kolegyně. O něco více nevrlý než předtím: „Přišla stížnost – co s tím?“ Začtu se do velmi kultivovaně napsaného textu. Nepíše to žádný laik. Ví, o čem mluví. Žádá o výmaz svých osobních údajů z webových stránek města. Před rokem žádal o informace a povinností města je pak poskytnutou informaci zveřejnit. Na stránkách města je uvedeno jméno a příjmení. V první chvíli mi to nepřipadá jako osobní údaj, na základě kterého by byl subjekt údajů určený nebo určitelný tak, jak říká definice ze zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Oči mi utkví zpět na googlu. Pro klid duše začnu hledat, jak to mají jinde. Někdo uvádí, někdo ne.

Náhoda (google) mě opět svede k Mikovi. Svět je opravdu malý. Ptá se v Libereckém kraji na UFO v obcích a městech. Určitě proto, aby kontroloval zákonnost veřejné správy. Jeho studie, kterou čistě náhodou před tím začal nabízet, stojí 90 tisíc. Zkuste odepsat, že na takové … nemáte čas. Udělejte si ho, protože jeho čas bude zřejmě o dost dražší. Odpovídám, že osobní údaje byly odstraněny a sypu si na hlavu, že mě situace velmi mrzí. Pokud by mne to nemrzelo, tak by to bylo zřejmě drahé. Mike v tom umí chodit.

Přemýšlím, kam se vytratila podstata práva na informace? Velké úřady zřizují samostatná oddělení, která odpovídají na horu stošestek. Menší bojují, jak se dá, protože na to nemají finance. Výsledek je ale totožný. Žadatel má nebo nemá informace a podle toho zvažuje náhradu majetkové škody či nehmotné újmy, která mu vznikla, kalkuluje ušlý zisk a městu se zvyšují výdaje. Byl toto účel práva na informace? Smysl kontroly? Kontrola v obecném smyslu má zjistit, zdali právní stav odpovídá tomu faktickému, a pokud tomu tak není, učinit taková nápravná opatření, aby byl obnoven původní stav (restitutio in integrum), je-li možný. Nad neudržitelnou situací se pozastavuje naštěstí (bohužel jen okrajově) i Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 4 AS 27/2008 ze dne 14.01.2009 . Opakované žádosti ve stejné věci, kdy už zjevně žadateli nejde o informace samotné, ale „otravovat“ povinný subjekt, označuje soud za šikanózní.

Vrátím se k bibli všech našich zákonů – k naší Listině (usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základní práv a svobod jako součásti ústavního pořádku ČR) a k pravidlu, které je často opomíjeno. Článek 4 Listiny stanoví: „Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.“ Nenajdeme-li účel, který sleduje zákonodárce, pak dejme ruku na srdce a vezměme si za své jiné normativní systémy jako morálku, etiku a nemůžeme šlápnout vedle… Smysl práva není vydělávat na chybách druhých, ale z chyb se poučit…

Publikováno v časopisu Nevšedník 04/2017 (ke stažení zde…).