Dalajláma řekl: „Naučte se pravidlům, abyste je mohli správně porušovat“´.“ Někteří to zkracují tak, že pravidla jsou od toho, aby se porušovala. K čemu tedy vůbec pravidla máme, když je máme porušovat? Kde se tu berou? Chce je dnes vůbec někdo (ve světě bez hranic, kdy pravidla jsou svazující tím, že hranice právě staví) dodržovat?

Od nepaměti tu pravidla jsou. Neexistovalo písmo, a tak se předávala z generace na generaci vyprávěním. Takto se předávalo mnoho pravidel, která postupně tvořila soubory, kterým říkáme normativní systémy. Morálka, etiketa, náboženství – to jsou jakési normativní systémy, které nemají svoji pevnou kodifikaci tak jako například právo. Jsou už ale často psané, protože dnešní společnost už není tolik pospolitá (ani ta nejmenší sociální skupina, kterou je rodina, nežije často ani v jednom domě, jak dříve, a tak předávání pravidla z rodiny na další pokolení není fakticky možné).

Řeknu-li psaná pravidla, pak nám vyvstane na mysl určitě nejdříve právo jako obecně závazný normativní systém. Není však izolovaný od těch systémů výše zmiňovaných. Soubory pravidel se často prolínají a v mnohém jsou si podobné. Zcela jistě jsou podobné v tom, že mají být dodržovány. Sankce za nedodržení pak nemá jen podobu pokuty či odnětí svobody, ale i například vyloučení ze sociální skupiny, ve které pravidla platí.

Co nám pravidla tedy vůbec přináší? Odpověď je naprosto jednoznačná – jistotu! Jistotu o tom, co společnost (ať už církev, stát či jiná sociální skupina) považuje za žádoucí chování. Dává nám možnost předvídat, co se od nás očekává.  Určitě se teď ptáte sami sebe stejně jako já, že pak stojíme všichni v jedné řadě. Není tomu ale tak. Výjimečným člověka dělá schopnost je používat s lehkostí. Dokážete si představit, jak byste se dívali na člověka, který by v restauraci jedl místo příboru rukami? Proč jíme vlastně příborem? Je to zvyk, který se vyvinul ve stereotyp chování. Jedná se tedy také o pravidlo, které se vytvořilo pravidelným opakováním v čase. I přesto, že pravidlo „jíst příborem“ je jisté, zkuste si představit, kolik odlišných způsobů držení, používání atd. mezi lidmi existuje.

Důležitost pravidel je snad nesporná, ale stěžejní otázkou je pak míra lpění na jejich dodržování. O přílišném lpění na pravidlech v souvislosti s byrokracií skvěle pojednává Robert K. Merton ve své knize Studie ze sociologické teorie (str. 184-185). Konstatuje, že dochází k přemísťování cílů (což je zcela běžné) a díky jakýmsi rigidním pravidlům dochází k situaci, že nejsme schopni se jim přizpůsobit. Výsledkem je pak formalismus a ritualismus – bezpodmínečné trvání na doslovném dodržování formalizovaných postupů. A to i v případě, že situace už je odlišná od té přechozí. A to je podstatou věci. Zkoumat okolnosti porušení normy. Pohnutku člověka k odchylce od normy. Pohnutka neboli motiv může být i omluvitelný. Zejména v případě, že se nám cokoli přihodí, aniž bychom si to přáli nebo plánovali. K neomluvitelným motivům můžeme přiřadit nedbalost a úmysl. Velmi názorně toto pravidlo (vidíte, zase pravidlo!) vystihuje Peter Urbanec, který šíří heslo „tvrdý k systému, měkký k člověku“. V podstatě je to shrnutím toho, co uvádím výše. Velmi pěkné video k aplikaci tohoto pravidla je ke shlédnutí pod odkazem https://www.youtube.com/watch?v=b8uY7UBbwqw.

Otázkou pak zůstává, nakolik předpisy, směrnice a jiné akty obsahující pravidla chování kopírují společnost a nepsaná pravidla v ní platná. Vytvoříme zákon nebo pro lepší představivost vnitřní předpis v organizaci s tím, že chceme vyvolat nějaké účinky. Ale ty mohou být jiné. Odlišné od našich zamýšlených. O nepředvídaných důsledcích záměrného chování rovněž Robert K. Merton v citované knize.

Často se zlobím, když někdo zaměňuje pojmy právní předpis a norma. Není to přece totéž! Předpis je nosič, který nám zprostředkovává obraz o pravidle chování, tedy normě. Pravidla chování se tvoří až samotnou aplikací předpisu. A tady může vznikat rozpor mezi pravidlem, které jsme vytvořit chtěli a pravidlem, které se skutečně vytvoří.

Normotvůrci musí být zdatní nejen v právním jazyku, kterým tvoří normu, ale také svými znalostmi společnosti, do které pravidla cílí tak, aby se společnost s předpisem tak nějak neminula.

Tvorba předpisů je pak velmi zajímavá. Pro mě tedy rozhodně, a proto tvorbu interních předpisů školím. V souvislostech. Ve srovnání se zákony a nezamýšlenými důsledky, které mohou vyvolat. Lidsky. Protože pravidla si tvoříme pro sebe. Ne do skříně v kanceláři nebo abychom dostáli požadavku zákona. Zůstanou-li směrnice ve skříni a občas si je jen někdo přečte, pak upadnou v zapomnění. Musíme je aplikovat, učit se jim. Zkuste si například toto: zvedněte palec pravé ruky a ukazováček levé a na teď to otočte, zvedněte na pravé ruce ukazováček a na levé palec. Jde Vám to? Hned určitě nejde, ale dá se to naučit. Tak jako používat pravidla a ideálně ve svůj prospěch. Proto, aby druzí mohli předvídat, co se bude dít. Pak mají svůj smysl. Pak můžeme teprve pochopit hloubku Dalajlámových slov.

Je povinností územně samosprávného celku sdělit jméno a příjmení oprávněné úřední osoby v probíhajícím správním řízení či není? Chcete odkázat na Vaše webové stránky s tím, že zde je uveden seznam případných oprávněných úředních osob? Radím Vám, nezkoušejte to!
I když je ustanovení § 15 odst. 4 zákona č. 500/2000 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád), poměrně jasné, stále se snaží některé úřady mlžit a odpovídat neurčitě.
Ust. § 15 odst. 4 správního řádu zakotvuje pravidlo:
„O tom, kdo je v dané věci oprávněnou úřední osobou, se provede záznam do spisu a správní orgán o tom účastníka řízení na požádání informuje. Oprávněná úřední osoba na požádání účastníka řízení sdělí své jméno, příjmení, služební nebo obdobné označení a ve kterém organizačním útvaru správního orgánu je zařazena.“
Ustanovení je zcela nepochybně jasné a zřejmě ani nevzniká diskuze o tom, zdali je případný účastník oprávněn tyto údaje požadovat. Může ale způsobit nesdělení těchto údajů nezákonnost rozhodnutí? Zcela přirozeně si asi odpovíme, že bez posouzení případných dalších okolností řízení asi apriori ne. Soud je ale jiného názoru.
Jistý žalobce, říkejme mu M. M., byl Magistrátem města Mostu uznán vinným ze spáchání přestupku podle ust. § 125c odst. 1 písm. f) bodu 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“) pro porušení § 18 odst. 3 zákona o silničním provozu jednáním, kterého se měl dopustit tím, že překročil nejvyšší dovolenou rychlost mimo obec. Za uvedené jednání byla žalobci uložena pokuta ve výši 3.000 Kč, zákaz činnosti spočívající v řízení všech motorových vozidel v délce 1 měsíce, a současně stanovena povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1.000 Kč.
Žalobce podal odvolání ke Krajskému úřadu Ústeckého kraje a před zahájením odvolacího řízení žádal o sdělení údajů o oprávněné úřední osobě. Krajský úřad žalobce pouze obecně odkázal na seznam oprávněných úředních osob v dané věci uvedený na webových stránkách. Žalobce se tedy obrátil na soud. O věci rozhodoval Krajský soud v Ústí nad Labem (rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 27.09.2017, sp. zn. 75 A 5/2016). Námitka žalobce byla soudem shledána jako důvodná  a soud věc vrátil zpět k řízení krajskému úřadu.
Žalovaný krajský úřad ovšem podal kasační stížnost a věc je směřována Nejvyššímu správnímu soudu. Jejich kasační stížnost byla zamítnuta jako nedůvodná (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.11.2017, sp. zn. 4 As 205/2017). Žalovaný krajský úřad (před Nejvyšším správním soudem v postavení stěžovatele) sice uznává tuto vadu řízení, nicméně tvrdí, že nezpůsobila nezákonnost rozhodnutí a odvolává se na předchozí rozhodovací praxi soudů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22.03.2017, sp. zn. 2 As 322/2016-39), kde soud v obdobném případě k takovému závěru dospěl.
Nejvyšší správní soud se ale v tomto případě se stěžovatelem a zároveň žalovaným krajským úřadem neztotožnil. Uvedený případ stěžovatele a žalovaného krajského úřadu byl totiž v několika momentech odlišný. Zejména v tom, že v našem případě přestupce v žádosti uváděl své obavy (pochybnosti) o nezaujatosti jedné z případných oprávněných úředních osob. Vzhledem ke skutečnosti, že mu nebyla sdělena oprávněná úřední osoba, byla mu způsobena újma v podobě nemožnosti uplatnit konkrétní námitku podjatosti, a tak bylo výrazně omezeno jeho základní procesní právo zaručené v článku 36 odst. 1 Listiny (usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku ČR), které stanoví, že každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Jiným orgánem pak rozumíme právě správní orgán jako obecní úřad.
Nelze vzít v potaz ani námitku stěžovatele a žalovaného krajského úřadu, že žalobce je velmi častým podavatelem takových žádostí a odvolání. Je tedy dobře seznámen s možnostmi krajského úřadu ve věci stanovení oprávněné osoby. Připuštění této námitky by pak mohlo vést, dovedu-li myšlenku ad absurdum, k situaci, že správní orgán zcela rezignuje na svoji povinnost poučit účastníka řízení o jeho procesní právech, ke kterým zcela jistě patří i sdělení údajů o oprávněné úřední osobě. Nemusel by dát možnost účastníku řízení vyjádřit se k podkladu rozhodnutí, nepoučil by ho o možnosti podat o odvolání, a to jenom z toho důvodu, že by předpokládal, že účastník je s těmito instituty díky svým bohatým zkušenostem seznámen.
Jedná se o jedno z práv, které je zárukou zákonnosti ve veřejné správě. My úředníci nejsme soukromými osobami, ale jsme jako vykonavatelé veřejné moci pod drobnohledem veřejnosti.

Bohužel… Bohudík…

Článek zveřejněn v časopisu Nevšedník č. 2/2018.