V předchozím čísle Moderní obce jsme se seznámili s částí novely zákona, který nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2024, a to s částí zákona č. 418/2023 Sb. (dále jen novela), který se mění mimo jiné i zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích). Zopakujme si, že změny v novele můžeme rozdělit do několika okruhů:
- odměňování
- působnost orgánů obce
- spolupráce mezi obcemi
- přenos působnosti
- činnost obce v různých krizových situacích a při mimořádných událostech
- ostatní změny
Okruh v bodě 6 a 5 jsme si představili v minulém čísle a nyní probereme ostatní okruhy.
V rámci čtvrtého okruhu změn – přenos působnosti, dochází k upřesnění § 65 a § 65a, v souvislosti s nimi pak § 66d. K těmto změnám postačí stručně říci následující:
- pokud nevykonává orgán obce přenesenou působnost v základním rozsahu (či její část), rozhodne krajský úřad o tom, že ji bude vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu obec náleží. Dále je upřesněno, pokud je obec současně pověřeným obecním úřadem, bude působnost vykonávat jiný pověřený obecní úřad v rámci správního obvodu.
- pokud nevykonává orgán obce přenesenou působnost v rozsahu pověřeného obecního úřadu (či její část), rozhodne Ministerstvo vnitra o tom, že ji bude vykonávat obecní úřad obce s rozšířenou působností, do jehož správního obvodu obec náleží. Dále je upřesněno, pokud je obec současně obcí s rozšířenou působností, bude působnost vykonávat jiný obecní úřad obce s rozšířenou působností.
- pokud nevykonává orgán obce přenesenou působnost v rozsahu obce s rozšířenou působností (či její část), rozhodne Ministerstvo vnitra o tom, že ji bude vykonávat jiný obecní úřad obce s rozšířenou působností.
U třetího okruhu – spolupráce mezi obcemi je zrušen název dobrovolný svazek obcí a je nahrazen názvem svazek obcí. Ustanovení týkající se svazku obcí jsou obsažena zejména v § 49 a § 50. Účel svazků obcí je totožný s účelem původních dobrovolných svazků obcí. V rámci novelizovaného § 49 je upřesněn obsah sbírky listin a podávání návrhů na zápis změn.
V souvislosti s těmito změnami v názvosloví svazků obcí byl zaveden nový typ svazku obcí, a to společenství obcí. Zcela nový institut byl přidán za § 53 a najdete ho v § 53a až § 53f zákona o obcích. Společenství obcí mohou vznikat v rámci jednoho správního obvodu obce s rozšířenou působností a nabytí tohoto postavení je limitováno:
- minimálním počtem členských obcí
- počtem existujících společenství v rámci správního obvodu obce s rozšířenou působností.
Předmět činnosti společenství je oproti svazku obcí širší minimálně o další nový institut, který je pracovně nazván jako létající úředník (§ 53e zákona o obcích). Institut létajícího úředníka shledávám ještě v některých ohledech jako problematický z pohledu nastavené právní úpravy. Společenství obcí může zaměstnat fyzickou osobu k výkonu správních činností. Zákon se odkazuje na zákonnou definici správních činností dle § 2 odst. 3 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o úřednících). Dále pak v kontextu postavení tohoto zaměstnance nutno vzít v potaz odst. 3 stejného paragrafu, že létající úředník má postavení úředníka územních samosprávných celků. Účelem tohoto výkladu není pojednání o výkladu neurčitých pojmů jako správní činnosti v návaznosti na to, který zaměstnanec je úředník a které činnosti, jež územní samosprávný celek vykonává, jsou těmi správními. Důležité je, že se bude jednat o osobu v postavení úředníka, a tudíž jeho pracovněprávní souvislosti budou řešeny postupem dle zákona o úřednících.
Létající úředník může vykonávat jen tu přenesenou působnost, kterou vykonávají všechny obecní úřady. Tato věta nám přináší do praxe ovšem mnoho nejasností. Ač zákonodárce v úvodu říká, že lze létajícího úředníka zaměstnat k výkonu správních činností, později (§ 53a odst. 2 zákona o obcích) tyto činnosti zužuje pouze na přenesenou působnost, a také na přenesenou působnost, jež vykonávají všechny obecní úřady. Z dikce ustanovení není zřejmé, je-li míněno obecní úřady všech členských obcí nebo obecní úřady v celém správním obvodu. V kontextu § 61 odst. 1 písm. a) zákona o obcích bylo tedy zřejmě zákonodárcem myšleno (ale není vyjádřeno), že se jedná o základní rozsah přenesené působnosti. Jedná se například o výkon správy daní a poplatků, evidence obyvatel, přestupková agenda v rozsahu vykonávaném obcí se základním pověřením. Vyjmuta z možnosti přenosu na létajícího úředníka je volební agenda.
Zaměstnanec společenství obcí plní úkoly, které mu ukládá tajemník obecního úřadu. V tomto bodě je pochybnost o tom, kterého obecního úřadu. Zákonodárce měl zřejmě na mysli (ale nevyjádřil jasně), že se bude jednat o tajemníka obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Mohou ale nastat varianty, která nám toto ustanovení zkomplikují. A to nejen toto, tajemník obecního úřadu kromě toho, že má létajícímu úředníkovi ukládat úkoly, má právo mu také určovat povinnosti, z čehož plyne mnoho dalších případných oprávnění tajemníka – vytýkat zaměstnanci porušování povinností vztahujících se k vykonávané práci, navrhovat další opatření, která plynou z porušování povinností (výpověď apod.), kontrolovat plnění úkolů atd. Byť je v novém ustanovení § 53e odst. 3 zákona o obcích řečeno, že ostatní úkoly plní společenství, tak prolínání různých pravomocí v rámci několika organizací, které na sebe mají návaznost, je nežádoucí. V tomto kontextu se jedná zatím pouze o otázky, protože ustanovení jsou příliš obecná.
Vraťme se ale zpět k možným komplikacím:
- V rámci společenství obcí bude více tajemníků obecních úřadů. Obligatorně je totiž pozice tajemníka zřízena v obcích s rozšířenou působností a v obcích s pověřeným obecním úřadem, fakultativně v obcích se základním pověřením. Může se tak stát, že v rámci společenství obcí bude zřízena funkce tajemníka obecního úřadu u více obecních úřadů. Pro praxi doporučuji v tomto případě, aby se společenství obce výslovně dohodlo, který tajemník obecního úřadu bude úkoly a povinnosti létajícímu úředníkovi ukládat a nespoléhalo se pouze na to, že zákon říká, že tajemník obecního úřad s tím, že zákonodárce zřejmě myslel, že tajemník obecního úřadu obce s rozšířenou působností.
- Může dojít i k situaci, že obec s rozšířenou působností nebude členem společenství obcí a v rámci členské základny nebude v obecních úřadech žádný tajemník. V tomto případě úplně absentuje zákonné pravidlo, kde bude úkoly a povinnosti tajemníka obecního úřadu plnit a domnívám se, že je nelze bez dalšího přenést např. na předsedu společenství obcí.
Druhou oblastí jsou změny v působnosti orgánů obce. Zde je upřesněn § 84 odst. 1 písm. b), kdy do části schvalování rozpočtových plánů je přidán střednědobý výhled rozpočtu obce, jež je obligatorní součástí rozpočtových plánů obce v souladu se zákonem č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ve znění pozdějších předpisů. Dále je výrazně novelizována další vyhrazená pravomoc zastupitelstva obce v oblasti různých majetkoprávních úkonů (§ 85 zákona o obcích). Změna se týká navýšení limitů, od kterých rozhoduje zastupitelstvo obce. Rozdělit je můžeme do dvou základních skupiny:
- limit 250.000 Kč pro poskytování nenávratných i návratných finančních výpomocí
- limit 100.000 Kč pro ostatní plnění poskytovaná obcí (např. dary, prominutí dluhu, zástava movitých věcí, postoupení pohledávky atd.).
Upravena je i pravomoc rady obce daná § 102 odst. 2 písm. g), kdy obligatorní podmínkou pro jmenování a odvolání vedoucího odboru obecního úřadu je návrh tajemníka. Absence návrhu tajemníka způsobuje neplatnost tohoto úkonu.
S vděčností je přivítána změna § 95 odst. 2 a § 101 odst. 4 zákona o obcích, kdy lhůta pro vyhotovení zápisu z jednání zastupitelstva obce, ale i rady obce je prodloužena na 15 dní.
Do § 100 zákona o obcích je novelou doplněno, že pravomoci rady obce v případě poklesu počtu členů pod 5 vykonává zastupitelstvo obce, a to pouze do doplnění počtu členů zpět na alespoň 5. Zastupitelstvo obce má pravomoc svěřit pravomoci dané radě obce § 102 odst. 2 a 3 – kromě nařízení obce – starostovi obce. Svěřit může starostovi i část těchto pravomocí. Odstavec 2 stejného paragrafu pak řeší případ, kdy poklesne počet členů zastupitelstva obce pod 11 a nelze zastupitelstvo obce doplnit z řad náhradníků. V takovém případě končí i činnost rady obce, a to 30. dnem po uprázdnění mandátu. Pak se postupuje podle § 102 odst. 4 ve věci svěření pravomocí – část přísluší zastupitelstvu obce a část starostovi.
Několik změn je dáno i pro tzv. volební mezidobí (období od skončení volebního období jednoho zastupitelstva obce do ustanovení orgánů obce v rámci nového zastupitelstva obce). Nově se za zvolení rady obce považuje situace, kdy je zvolen nadpoloviční počet členů, ale současně musí být zvolen starosta či místostarosta. Nově platí, že dosavadní starosta v obci, kde je rada volena, je povinen vykonávat své pravomoci starosty až do doby, kdy je zvolena rada (původně ji vykonával do zvolení starosty či místostarosty).
Závěrem se stručně zastavíme u odměn členům zastupitelstva obce. V rámci novely je mimo jiné nová příloha k zákonu o obcích, kde jsou uvedeny v rámci 11 velikostních kategorií a různých skupin členů zastupitelstva obce koeficienty, jimž se násobí základna. Základna je obecně průměrná hrubá měsíční nominální mzda na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství dosažená za první pololetí předchozího kalendářního roku. Základna pro výpočet pro rok 2024 je zveřejněna Českým statistickým úřadem a činí 42.249 Kč a dána sdělením Ministerstva vnitra publikovaným pod č. 419/2023 Sb. Každoročně zveřejňuje Ministerstvo vnitra tuto částku závěrem roku ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv sdělením. V rámci odměňování došlo k další změně: v případě, že v jednom dni končí člen zastupitelstva obce v jedné funkci a je zvolen do nové funkce, náleží mu v ten den pouze jedna z odměn, a to ta vyšší. V rámci mimořádných odměn pro členy zastupitelstva obce, jež se blíží odměnám pro zaměstnance v kontextu § 134 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, došlo k upřesnění maximálních částek vyplacených v rámci jednoho roku. Upřesněny byl i nárok na odchodné člena zastupitelstva obce dle § 77 odst. 4 zákona o obcích a lhůta pro výplatu odchodného daná § 78 odst. 2 zákona o obcích. V rámci různých jiných nároků přiznávaných pro členy zastupitelstva obce je novelizován § 80 odst. 1 písm. e), kdy příspěvek na penzijní připojištění se státním příspěvkem, doplňkové penzijní spoření nebo životní pojištění může obec poskytnout i neuvolněnému členu zastupitelstva obce. Poslední změnou týkající se odměňování členů zastupitelstva obce je změna v poskytování náhrad za nevyčerpanou dovolenou při ukončení výkonu funkce (srovnej § 81a zákona o obcích). Nově se náhrada poskytuje obligatorně bez ohledu na původní postavení člena zastupitelstva obce (pracovněprávní vztah či podnikatelská činnost).
Mohlo by se zdát, že touto velkou novelou zákona jsou odstraněny všechny rozporuplné záležitosti, jež tíží praxi. Úplně tomu tak ovšem není. De lege ferenda by praxe uvítala například upřesnění označení výsledku hlasování orgánů obce v případě, že s ním neprojeví souhlas nadpoloviční většina. Dle výkladu výsledek znamená, že usnesení nevzniklo. Což v praxi činí problém, že se o dané věci hlasuje na dalších zasedání znovu. Po vzoru ústavodárných činitelů bychom mohli jednoduše říct, že návrh není přijat. V případě, že poslanci pro určitý návrh zákona nezvednou ruku v dostatečné počtu, zákon není přijat, nikoli že usnesení není přijato. Z dalších inspirativních institutů k případné budoucí změně je označení funkce tajemníka obecního úřadu. Pojem tajemník v současnosti neodpovídá podstatě tohoto pojmu a roli, kterou tajemník v rámci obecního úřadu vykonává. Rejzkův etymologický slovník[1] uvádí, že slovo tajemník pochází ze středolatinského secretarius, což znamená sekretář a od latinského sēcrētum, což je tajemství. Jedná se tedy, dle slovníku, o zaměstnance, který je zasvěcen do tajemství. Postavení tajemníka má v mnohém ale jiný směr – plní dokonce úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele vůči zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu. Do budoucna i tato témata budou, doufejme, aktuální.
[1] REJZEK J.: Český etymologický slovník. Leda. 2012. První vydání. 752 s. ISBN 978-80-7335-296-7
Publikováno v časopisu Moderní obec č. 3