Ač v právním řádu existuje definice pojmu úředník, jedná se o definici obsahující z pohledu právní teorie neurčitý pojem (správní činnost) a kvůli (nebo díky) němu vyvolává mnoho otázek a nejednotnou praxi územních samosprávných celků při zařazování zaměstnance. Někteří volají po úpravě zákona o úřednících[1] a někteří vyřeší jakousi nejistotu či nejednotnost tím, že jako úředníky označují všechny zaměstnance, kteří jsou v úřadu územního samosprávného celku zařazeni.
Cílem této úvahy není dát čtenáři seznam činností, které jsou právě těmi správními (kdyby to bylo možné, učinil by tak přece zákonodárce), ale spíše ho naučit pohlédnout na tyto pojmy co nejdůsledněji, pochopit jejich význam tak, aby v konkrétních podmínkách územního samosprávného celku byl schopen rozhodnout, která pozice bude „úřednická“ a která nikoli. Na důležité pojmy pohlédneme i v kontextu stávající soudní judikatury, neboť i ta nám formuje pohled na pojem úředník. Začněme ale výchozími tezemi, než se pustíme do jejich rozboru.
Pojem úředník je definován v § 2 odst. 4 zákona o úřednících1:
Úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního úřadu, do městského úřadu, do magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města, do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu, do Magistrátu hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy.
Jedná se o pozitivní vymezení pojmu. Explicitně jsou v této definici obsaženy dvě důležité podmínky:
- Zaměstnanec je zařazený do obecního úřadu[2]
- Zaměstnanec se podílí na výkonu správních činností.
Zdánlivě jednoduchá podmínka, že se jedná o zaměstnance zařazeného do obecního úřadu, je rovněž složitější, než se zdá, neboť mnoho souvislostí najdeme v jiné části zákona o úřednících. Čtenář by si mohl říci, že může tuto podmínku obejít tím, že zaměstnance jednoduše do obecního úřadu nezařadí a pak může správní činnosti vykonávat zaměstnanec mimo obecní úřad. Případně zaměstná takového zaměstnance na některou z dohod mimo pracovní poměr a rovněž se vyhne tomu, aby zaměstnanec byl úředníkem. Takový postup je nepřípustný. Úředník (tedy někdo, kdo se podílí na výkonu správních činností) může být zaměstnaný pouze v pracovním poměru (tzn. v poměru, jež vzniká pouze na základě pracovní smlouvy či jmenování), nikoli zaměstnaný na základě některé z dohod vykonávaných mimo pracovní poměr dle části třetí zákoníku práce[3], což je zmíněno na několika místech zákona o úřednících (srovnej § 1 odst. 1, nadpis hlavy II a § 4 odst. 3). Z odrážky první tedy dle platných právních předpisů plyne jednoznačný závěr: má-li být některý za zaměstnanců úředníkem, pak musí být zařazený do obecního úřadu a práci vykonávat na základě pracovní smlouvy či jmenování. Tento závěr potvrzuje i soudní praxe[4].
Odrážka druhá je ještě složitější než ta první, ale ne neřešitelná. Nelze ovšem vyjít pouze ze stručné definice dané § 2 odst. 3 zákona o úřednících1:
Správními činnostmi se pro účely tohoto zákona rozumí plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů.
V praxi se stává, že někteří vedoucí úřadu vezmou v úvahu pouze tuto definici a pod správními činnostmi si vykládají vše (podřazují sem všechny činnosti), co obecní úřad vykonává. Tomuto názoru je ale nutné oponovat. Pokud by bylo vůlí zákonodárce sem podřadit všechny činnosti, které zaměstnanci zařazení do obecního úřadu vykonávají (všechny v samostatné a přenesené), vyjma těch, které jsou uvedené v negativní definici (viz dále), pak by to takto jistě vyjádřil. Nelze ani definici omezit tak, že se jedná o všechny činnosti v samostatné a přenesené činnosti vyjma těch, které uvádí negativní definice úředníka dle § 1 odst. 1 písm. c) zákona o úřednících:
…činnosti výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce nebo kteří výkon takových prací řídí.
Důležitým přívlastkem těchto činností je přívlastek správní. Správní činnost není každá činnost územního samosprávného celku, ať už v samostatné nebo přenesené působnosti. To, že neexistuje zákonný výčet, není ze strany zákonodárce škodolibost, ale logická úvaha, že neurčitému pojmu, kterých je v právním řádu více než jen tento, nelze dát uzavřený výčet, protože každodenní praxe je velmi rozmanitá a úplný výčet je nemožný. Navíc vznikající kombinace v různých obcích jsou natolik odlišné, že jednotné měřítko nelze použít.
Proto v tomto případě musíme vycházet z právní teorie a za pomocí judikatury si vyjasnit důležité milníky. Správní činnosti v přenesené působnosti nám ve většině případů problém nedělají, protože výkon přenesené působnosti územního samosprávného celku je to, co za ni zákon označí (srovnej § 8 zákona o obcích[5]). Problematičtější jsou správní činnosti v samostatné působnosti. Ustanovení § 35 odst. 1 a odst. 2 definuje samostatnou působnost a příkladným výčtem uvádí oblasti, které sem patří. Správní činnost ovšem není každá činnost v tomto výčtu. Pod správní činnosti ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících je možno podřadit plnění úkolů v oblasti veřejné správy (státní správy a samosprávy), tj. činnosti vykonávané na podkladě a v mezích veřejného práva v obecném (veřejném) zájmu, jež představují přímý nebo nepřímý výkon moci spojený s odpovědností konajícího správního orgánu a osob do něj zařazených za dosažení sledovaného výsledku[6]. Obdobně se o veřejné moci vyjadřuje i Soudní dvůr[7]:
…zaměstnáním ve veřejné správě jsou pozice, které zahrnují přímý nebo nepřímý výkon moci uložené veřejným právem při výkonu funkcí, jejichž účelem je chránit obecné zájmy státu nebo jiné veřejné autority a jež proto vyžadují zvláštní vztah loajality ke státu na straně osob, které tato zaměstnání vykonávají, a dále reciprocitu práv a povinností, na nichž je založeno pouto státní příslušnosti.
A dle mého názoru zde najdeme jednoznačné vodítko k dovození činností, které jsou správními. Jedná se o činnosti, které musí ze strany územního samosprávného celku vykazovat nějaký mocenský prvek, prvek nadřízenosti vůči adresátovi veřejnosprávního působení (takto je správní činnost chápána i správní teorií). Typicky diskutovanými pozicemi jsou referenti správy majetku, kteří pro územní samosprávný připravují záměr dispozic s majetkem územního samosprávného celku. V některých obecních úřadech jsou takoví zaměstnanci úředníky. Úkony, které ovšem provádějí, jsou čistě soukromoprávního charakteru (byť s veřejnoprávními prvky ve formě zveřejňování záměru a uváděním doložky o schválení v příslušném orgánu) a postrádají mocenský charakter. Obecní úřady a jejich zaměstnanci v tomto případě nevystupující z pozice moci v nadřazeném postavení vůči případnému zájemci o koupi nemovité věci, pouze nabízejí různý nemovitý majetek případnému zájemci, který sám nabízí cenu, za kterou je ochoten danou nemovitou věci koupit (typický soukromoprávní vztah). Takoví zaměstnanci v žádném případě v kontextu výše uvedených výkladů nenaplňují znaky výkonu (ani podílu na něm) správní činnosti, tudíž je nelze zařadit v rámci obecního úřadu jako úředníky.
Poměrně rozsáhle se této problematice věnoval nedávno Nejvyšší soud[8] v případě referenta v úseku veřejných zakázek (Krnov), který se podílel na předprojektové a projektové přípravě stavebních prací. Byl odsouzen za trestný čin v souvislosti se zadáváním veřejných zakázek a následně dostal výpověď (zřejmě pro ztrátu bezúhonnosti, ale v případu ta výpověď byla trochu složitější, ale pro výsledek to asi není podstatné). Předmětem řízení mimo jiné tedy bylo, zdali tento referent je či není úředníkem. Zdali jeho podíl na zadávání veřejných zakázek je nebo není správní činností. V tomto případě bylo argumentováno i podílem na finanční kontrole v rámci zadávaných veřejných zakázek.
Soud učinil závěr, že nejedná o správní činnosti, ani podíl na jejím výkonu (ani finanční kontrola, ani předprojektová a projektová příprava v rámci veřejných zakázek), neboť postrádá mocenský prvek (výkon veřejné moci v pozici nadřízenosti a podřízenosti).
Důležitá věta ze samotného rozsudku:
Pro poměry projednávané věci z uvedeného vyplývá, že práce žalobce na přípravě a zajišťování předprojektové a projektové dokumentace investičních akcí, která sloužila jako podklad pro zadávání veřejných zakázek na provedení stavebních prací, nepředstavují „správní činnosti“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících.
Čtenáři se může zdát, že téma je pojato velmi obsáhle a že v běžné praxi se zařazení úplně neřeší. Neřeší se ovšem do chvíle, než je nutné řešit případné ukončení pracovního poměru a jeho další důsledky (další odstupné dle zákona o úřednících), kdy špatné zařazení zaměstnance může mít pro zaměstnavatele výrazné negativní důsledky. Proto není dobré brát zařazení na lehkou váhu. Pro praxi to znamená toto doporučení:
Při stanovení organizační struktury (ať už na pracovní místa, funkční místa či úseky) je vhodné jednoznačně pracovní pozici zařadit, je-li „úřednická“ či nikoli, včetně podchycení úvahy, která k tomu vedla. V interních dokumentech mnohých obecních úřadů úplně absentuje takový dohledatelný dokument, který prokazuje, je-li zaměstnanec zařazený jako úředník či nikoli a úvaha je na pořadu dne až ve chvíli, kdy nastane nějaká stížnost, problém či přímo žaloba ze strany zaměstnance.
Shrňme si, že pro zařazení zaměstnance v kontextu dnešní soudní judikatury jako úředníka je nutné kumulativní splnění tří podmínek:
- Jedná se zaměstnance vykonávající práce pro zaměstnavatele na základě pracovního poměru (nikoli na základě některé z dohod mimo pracovní poměr – dohoda o provedení práce, dohoda o pracovní činnosti)
- Jedná se o zaměstnance zařazeného do obecního úřadu (tuto podmínku nelze obejít tím, že zaměstnance účelově zaměstnavatel zařadí mimo strukturu obecního úřadu, jednalo by se o jednání fraus legis).
- Zaměstnanec se podílí na výkonu správních činností. Správní činnost je činnost vykonávaná jak v přenesené, tak i v samostatné působnosti, která vykazuje mocenský prvek ze strany územního samosprávného celku (zestručněno).
[1] Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
[2] Hovoříme-li o obecním úřadu, máme na mysli i městský úřad, magistrát města, Magistrát hlavního města Prahy, úřad městské části či městského obvodu územně členěného statutárního města, krajský úřad
[3] Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů
[4] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29.04.2021 sp. zn. 21 Cdo 2738/2019.
[5] Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů
[6] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28.08.2020 sp. zn. 21 Cdo 4041/2018
[7] Rozsudek Soudního dvora ze dne 3. 7. 1986 ve věci Deborah Lawrie-Blum proti Land Baden-Württemberg, č. C-66/85
[8] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24.03.2023 sp. zn. 21 Cdo 2956/2021
In: Moderni obec, ročník XXIX, číslo. 11, listopad 2023. Měsíčník vydavatelství Profi Press, s. r. o., moderniobec.cz. ISSN 1211-0507. Str. 62-63.